経済分析第161号
「公的年金制度の考え方と抜本改革の方向性」

平成12年3月
牛丸 聡
(経済企画庁経済研究所客員主任研究官(システム分析調査室長)、早稲田大学政治経済学部教授)
吉田 充志
( 同 研究官)
伊藤 寛
( 同 研究官、東京国税局)
瀬沼 雄二
( 同 研究官)
飯山 養司
( 同 委嘱調査員、GEエジソン生命株式会社)
草嶋 隆行
( 同 委嘱調査員、トヨタ自動車株式会社)

( 要旨 )

本報告書は平成11年1月に発表された「新たな基礎年金制度の構築に向けて」(第1次報告書;経済分析政策研究の視点シリーズ13号)につづく第2次報告書である。私たちは1階部分と2階部分の役割を明確に区分した上で、第1次報告書においては主に基礎年金制度のあり方について論じた。本第2次報告書においては、1・2階部分をあわせて論点整理を行い、1階部分について残された論点を論じるとともに、主に2階部分について制度のあるべき姿を検討した。

1 公的年金制度の位置づけ

(1) 2つの検討課題(第1章1)

将来に向けてのわが国における公的年金制度のあり方に関する検討は、人口構成変化のどの段階を対象期間として考えるかという視点から、2つに分けて検討されるべきである。その1つは、人口構成が著しく変化する前の状態を前提につくられた公的年金制度が、これまでの保険料拠出の見返りとして約束している給付額を人口構成の変化にも関わらずに保障しようとすることによって起こる財政問題およびそれが招く世代間不公平の問題等である。もう1つは、現在進行中の人口構成の変化が落ち着いて定常状態に至った後の、その高齢化率を前提としてどのような公的年金制度のあり方が望ましいかという検討課題である。この両者の検討が違った種類のものであることを明確に意識し、その上で、なおかつ、両者を完全に分離させるのではなく、制約として影響の出てくるところについてはしっかりと把握して両者の関係を把握して考察を行うことが大切である。

(2) 第1次報告書の提言(第1章2)

本報告書は、はじめに記したように、私たちの研究の第2次報告書であり、以前に発表した第1次報告書につづくものである。そこで、まず最初に、第1次報告書において行った提言を改めて要約しておこう。

  • (a) 1階部分と2階部分の明確な分離
  • わが国の公的年金制度は2階建てであるといわれているが、第2号被保険者が拠出する保険料は「2階建て」になっていない。どの部分が1階部分のための保険料に相当し、どの部分が2階部分のための保険料に相当するかが分からない。「2階建て年金制度」とはいえ、曖昧な部分が多い制度である。
     そこで、第1としては、わが国の公的年金制度の1階部分と2階部分とを別制度として明確に分離することを提言した。
  • (b) 1階部分(基礎年金制度)
  • 1階部分(基礎年金制度)に関しては、以下に示す事柄を提言した。
    • (ア) 老齢・障害・遺族年金の分離
    • 基礎年金制度を支給事由別に、すなわち、老齢・障害・遺族ごとに分離する。障害・遺族に 関しては、保険のやり方で行う。
    • (イ) 老齢基礎年金の位置づけ
    • 老齢基礎年金を高齢者が必要とする高齢期の生活費の基礎部分を保障するものと位置づけて、 当該受給者の過去の拠出とは直接に関係づけずにすべての高齢者に一律給付させる。
    • (ウ) 老齢基礎年金の財源
    • 未加入・未納問題や第3号被保険者問題を解決するために、保険原理をやめて、老齢基礎年 金の給付財源はすべて租税に基づかせる。課税ベースとしては所得と消費が考えられるが、 公平性ということにこだわり、所得を課税ベースとする目的税「老齢基礎年金税」を提案した。
       基礎年金に関する勘定は独立させて、国民の目に分かりやすいものとする。
  • (c) 2階部分(報酬比例部分)
  • 1階部分(基礎年金)を補完するものと位置づける。予想される少子・高齢化の進展という人口構成の変化のもとではこれまでのような賦課方式で続けていくと世代間の不公平という問題が著しくなるので、その点を問題視して、積立方式への移行を提言した。
  • (d) 総合的視点の必要性
  • 年金改革の議論には、年金以外の社会保障施策との関連性、および、税制との関連性を十分に考慮して、総合的な視点で論ずることが必要である。

(3) 公的年金制度を検討する視点(第1章3・4)

公的年金制度を検討する視点としては、まず当該制度が行う高齢者に対する老齢年金給付をその高齢者の従前生活あるいは従前所得に依存させる必要があるのか否かという点が検討されねばならない。従前所得に依存させるという考え方に基づく年金給付がまさに2階部分であるから、これは公的年金制度が1階部分のみでよいのか、それとも2階部分まで行う必要があるのかということを意味する。

  • (a) 1階部分の検討
  • 1階部分のあり方がどうあるべきかということに関しては、以下のような視点から検討されるべきである。

    • 財源調達は社会保険方式か、それとも租税方式か
    • 支給およびその額を事前の拠出に直接的に依存させるか否か
    • 支給およびその額を当該高齢者の現在の所得額や資産額に応じて制限させるか否か
    • 支給する対象者を高齢者全員とするか、それとも限定した高齢者に絞るか
    • もしも租税方式とするならば、課税は消費税・所得税のどちらで行うか
    • 給付額として適正な水準はどのくらいか
    • 支給開始年齢は何歳か
    • 財政方式として、「積立方式」で行うか、「賦課方式」で行うか

    第2章1において、これらの論点を介して1階部分のあり方についてより詳しく考え方の整理を行っている。

  • (b) 2階部分の検討
  • 2階部分のあり方がどうあるべきかということに関しては、以下のような視点から検討されるべきである。

    • 少子・高齢化の進展を留意した上で、「インフレや一般生活水準の上昇によるリスク」に対する対応をどこまで求めるのか
    • 少子・高齢化の進展を留意した上で、上記「インフレや一般生活水準の上昇によるリスク」への対応まで考えないにしても、「2階部分の報酬比例部分の年金給付を死ぬまで行うか、つまり終身年金」を求めるのか
    • 積立方式で行えるリスク対応を公的に管理・運営するのと民間が管理・運営するのとどちらがよいのか
    • 積立方式における資産運用を公的に行うのと民間が行うのとどちらがよいのか
    • 加入およびその額を各個人の自由に委ねるか、それとも、強制とするのか
    • 財政方式として、「積立方式」で行うか、「賦課方式」で行うか

    第5章において、これらの論点を介して2階部分のあり方についてより詳しく考え方の整理を行っている。

2 老齢基礎年金制度に関する検討課題(第2・3章)

(1) 老齢基礎年金制度に関して残された検討課題(第2章1)

私たちは第1次報告書において、基礎年金制度について、公的年金制度の1階部分と2階部分を別制度として明確に分離し、1階部分は賦課方式・租税財源とし、その年金給付は高齢期生活費の基礎部分に相当するものとしてすべての高齢者に一律給付すべきである、という提言を行った。先の論点整理に則していえば、まず財源調達は租税方式とする。しかし、必ずしも厳格に公的扶助の考え方に従うわけではなく、受給制限は行わない。また老齢基礎年金の課税ベースは比例所得税をあてることを提言したが、課税ベースとして所得・消費のどちらが望ましいかの議論は第1次報告書では尽くされておらず、この点は本第2次報告書の検討課題として残されている。老齢基礎年金の適正水準としては、高齢者の生活の最低水準を支えるという観点と、後代世代の負担を過重にしないという観点から、バランスを考えて決定されるべきである。

(2) 課税ベースの比較(第2章2)

本報告書では所得税と消費税がもつ問題点と特徴を明らかにし、老齢基礎年金の財源としてどのような税制がふさわしいかを検討している。所得税の問題点としては、"クロヨン#と呼ばれている業種間にある所得捕捉率格差、給与所得者に対する課税の特例、事業所得者等による所得の分散などがあげられる。一方、消費税の問題点としては、益税、逆進性、滞納などがあげられる。所得税・消費税のどちらも、容易には解決できない様々な問題を抱えている。一方、両者の利点を考えてみる。 消費税は広く薄く課税できるということ、所得税は個別事情への対応が柔軟にできるということがあげられる。これらの問題点・利点を踏まえた上で、老齢基礎年金の財源としてどちらの税の方が望ましいといえるのか。老齢基礎年金の財源として国民全体に税で負担を求めるときに、個別対応が難しい消費税では低所得者層の負担も同時に増やしてしまうという逆進性の問題がつきまとう。したがって、財源を広く求めながら低所得者層への配慮が行えることにおいて所得税の方が優れている。このような考え方から、第1次報告書において老齢基礎年金の財源として比例所得税をあてることを提言した。しかし、私たちは所得税に固執するものではなく、まずは上述した税制の問題点を解決する努力をし、その中で最良のものを財源とする必要がある。

(3) 公的年金・課税と単位(第3章)

年金改革を論じる上で留意すべき重要な構造変化としては、少子・高齢化という人口構造の変化と家族のあり方の変化があげられる。家族のあり方の変化は、公的年金制度に留まらずに、税制、とくに所得税の課税単位の捉え方にも影響を与える。そこで、家族のあり方の変化を受けて、公的年金および所得税の課税単位について論点整理する。

現行公的年金制度における単位にともなう問題として、まず第3号被保険者問題がある。他に、報酬比例部分の単位に関する論点として、自分の老齢厚生年金と遺族厚生年金の併給制限問題と、報酬比例部分の分割に関する議論がある。これらは、現行制度のもつ世帯単位の考え方に由来するため、制度を個人単位に基づかせることで解決できるが、それは遺族年金に見られるような世帯単位の考え方をすべて捨て去ることになるため、国民が果たして合意するか、論点として残されている。また、所得税を課するときに、課税単位を世帯・個人のどちらに基づかせるかということも重要な課題である。

税制・公的年金制度といった社会制度を完全な個人単位に切り替えていくのがよいのか、それとも世帯単位の考え方をある程度残すのがよいのかは、どのような視点から評価するかによって結論が異なってくる。その視点というのは、どのような社会を目指そうとするかということに依存している。国民はそれを明確に意識する必要があるだろう。

3 2階部分(報酬比例部分)に関する論点整理(第4・5章)

(1) 老齢厚生年金制度の仕組みと財源調達(第4章)

現行の老齢厚生年金制度を概説している。被保険者は、原則として厚生年金保険法の適用事業所(または船舶)に使用されている人である。受給者は、主として生年月日に応じて旧制度による受給者と新制度による受給者に分かれ、さらに新制度の受給者でも特別支給の開始年齢が異なるなど、世代に応じて給付の様相が異なっている。

現行制度における受給額の算定を要約すれば、次のようになるであろう。1階部分(定額部分)は、定額単価に被保険者期間をかけた上で、受給年度の物価スライド率をかけて計算する。2階部分(報酬比例部分)は、過去の標準報酬の平均額に支給乗率と被保険者期間をかけた上で、同じ様に受給年度の物価スライド率をかけて計算する。昭和60年改正による新制度では、旧制度から給付水準が事実上切り下げとなっているため、全体的に旧制度の給付水準の方が高くなっている。第4章では、現行制度を説明するために、標準的個人を設定して定式化を行っているが、それが後に分析される年金給付債務の計算にも用いられる。

これまでの制度改正にともなって、いつの時代に現役であったかによって拠出と給付の関係が大きく変わってきている。世代毎に代表する一個人(標準的個人)を設定して、この拠出・給付関係が世代によってどの程度異なっているかを検討した。後代世代になるほど拠出・給付の関係は不利になっている。

(2) 2階部分(報酬比例部分)に関する論点整理(第5章)

現行制度の2階部分は、賃金再評価率制度や物価スライド制により、インフレや生活水準の上昇によるリスクへの対応を行えるようになっており、また終身年金であることで長生きに対するリスクへも対応している。しかし、給付面でこのような厚い保障を行うことは、少子・高齢化の進展の中で世代間不公平などの問題を招いている。

インフレや生活水準の上昇によるリスクへの対応は、2階部分でも行うべきであろうか。これらのリスク対応は基本的には賦課方式に依存して行われることとなる。高齢化が行きついたのち人口構成が定常状態に至った状態においては、高い高齢化率のもとで、少ない勤労者によって多くの高齢者の給付を支えねばならない。また、高齢化が進展している最中においては、後代世代になればなるほど負担を重く課していくこととなる。したがって、上記のリスクへの対応としては、こうした後代世代への負担を認めながらも2階部分を賦課方式で行い続けるのか、それとも、後代世代に及ぶ重い負担のことを重視して2階部分は積立方式で行える範囲のリスク対応に限定するのかが問われている。最終的な決定は国民に委ねられるが、本報告書の立場は、著しい少子・高齢化のもと、後代世代に負担を課すという点を重視し、2階部分は積立方式で行えるリスク対応に限定すべきであると考え、現行賦課方式から積立方式へと移行することを提言する。

長生きリスクへの対応としての終身年金という点については、本報告書もこれを重視する。これは積立方式でも、世代内で保険原理を導入することにより保障が可能である。この場合、各個人の拠出・給付は死亡年齢によって必ずしも一致しなくなるが、本報告書ではそのような形の積立方式を考える。

2階部分を積立方式にしたとき、2階部分は公的に運営される必要があるのか、保険料徴収・年金給付の事業と積立金の運用に関して、公私のどちらが担当すべきかという論点が生じる。保険料徴収・年金給付の事業に関しては、民間に委ねれば競争原理による効率性の向上が見込まれる。このとき社会的に自己責任ということを追求するなら筋が通る。しかし、資産運用機関の選択にともなうリスク、金融商品の選択にともなうリスクなどまで各個人に負わせるのは行きすぎであり、その程度のリスクは公的に一括して請け負うような社会の方がよいのではないかとも考えられる。本報告書は後者の立場に立つ。また、積立金の運用についてはどうであろうか。理念として考えれば、資産運用に関しては民間による方に優位性がある。したがって、資産運用に関しては民間に委ねてよいであろう。

4 年金給付債務問題(第6・7章)

(1) 年金給付債務の推計(第6章)

現行の賦課方式から積立方式への移行を行う場合、現在すでに年金支給が始まっている年金給付額を、および、支給はまだ始まっていないもののこれまでに拠出された保険料に基づいて将来給付が約束されている年金給付額を保障しようとするならば、厚生年金制度はその債務を必ず処理しなければならない。そこで、まずこの年金給付債務の大きさを把握する必要がある。本報告書では、第4章で設定した各世代の標準的個人の保険料拠出・年金給付の関係を用いて、独自に年金給付債務の大きさを試算した。

試算結果は、2階部分のみの債務額として約330兆円となった。ただし、これは通算老齢年金、障害年金、遺族年金の分は含んでいない。純粋に老齢厚生年金の部分に限った給付債務額である。厚生年金制度には約120兆円の積立金があるが、これをすべてこの年金給付債務の償却に充てたとしても、差額200兆円あまりの純債務が残ることとなる。積立方式への移行にあたっては、この純債務の償却方法を検討する必要がある。

(2) 積立方式への移行案(第7章)

まず年金給付債務の全額を既得権として保障するのか、それとも給付水準の引き下げを容認するかという点について検討する。これは拠って立つ公平観によってどちらも取り得る選択肢であるが、ここでは既得権を完全に保護することとした。

年金給付債務の当面の支払を国債発行や積立金の取り崩しなどで賄うことで、長い期間をかけて償却を図ることができる。後代世代は公債の利子分ないしは取り崩した積立金が生んだであろう利子収入分に加えて少額ずつでも元本を返却していけば、一定期間ののちには年金給付債務を償却することができる。

制度移行による受益者は厚生年金の加入者であるので、年金給付債務償却の負担は、保険料に上乗せするという形で厚生年金の被保険者が負うべきであろう。この場合、財政上の処置としては、当面の年金給付債務の支払には積立金を流用して充てておき、そのため生じる積立金の不足分は後代世代の支払う保険料から徐々に穴埋めしていくこととなる。

このような方法をとったときに、果たして後代世代の被る負担はどの程度になるか。一定の仮定をおいた上で、その負担を試算した。1階部分、2階部分および年金給付債務償却の分を合わせて、およそ22~26%程度の保険料負担が必要という結果となった。この保険料負担により、早ければ70~80年程度の期間で年金給付債務を完全に償却することができる。

5 高齢者の社会的地位(第8・9章)

(1) 今日の高齢者(第8章)

高齢者の生活の実態を、様々なデータをもとに考察した。まず、高齢者の経済的な側面を検討すると、総体的に今日の高齢者はフロー・ストックの両面で豊かであり、また就業者比率は70年代よりも低くなっている。

次に、高齢者の生活・意識面の変化を考察すると、親子は別居すべきという意識の高まり等により高齢者の世帯類型として子供との同居は減少している。また、寝たきりになった場合の介護において、家族・親族が面倒を見るべきと考える人が最も多い一方、福祉にも役割を期待する人が増えてきており、高齢者介護ニーズの高まりを示している。

そして、高齢者がどのような生活を送っているのかを、余暇を中心に考察すると、高齢者の余暇時間自体は、70年代とほぼ同じ水準であり、その過ごし方には大きな変化は見られない。

(2) これからの高齢者像(第9章)

つづいて、これからの高齢者像を、家計および世帯の形態について考察した。

まず家計について考察すると、貯蓄・負債残高の過去との比較では、およそ40代より下の世代においては住宅ローン残高等の影響でバランスシートが悪化しており、この世代が高齢者となる2015年~2020年頃には、この影響が出てくるものと考えられる。

ここで、住宅ローン保有世帯と非保有世帯のそれぞれに関する貯蓄のフロー・ストックのデータを基に、今日の各世代が60代になったときの貯蓄高を簡単なシミュレーションによって計算してみた。その結果として、60歳代前半の貯蓄の平均は2015年までは増加がつづくが、それ以降減少に転じることが見込まれる。同様に2020年時点の世代別の貯蓄分布をシミュレートしてみた。この結果としては、今日よりも現役世代と高齢者の間で貯蓄高の格差が拡大すること、高齢者人口の増加にともないマクロでみた貯蓄の高齢者への集中が一層進むことが見込まれる。また高齢者の貯蓄高の二極分化傾向が今後もつづくと予想されるため、低貯蓄者層への対策が不可欠であるといえる。

これからの高齢者の世帯類型についての考察では、地域別、住居面積、配偶者の有無、就業の有無といった要因と子供との同居の関連を調べた。結果としては、住居面積を除いては有意な相関が見られなかった。住居面積と、子供との同居との間には有意な相関が見られるので、その因果関係について検討する必要があるものの、今後中規模以上の住宅がどれだけ増えていくかが高齢者の同居の増減に影響を与えると考えられる。


全文の構成(PDF形式、 全9ファイル)

  1. 3ページ
    はじめに別ウィンドウで開きます。(PDF形式 263 KB)
  2. 5ページ
    第2次報告書要旨
  3. 13ページ
    第1章 公的年金制度の位置づけ
    1. 13ページ
      1.2つの検討課題
    2. 15ページ
      2.第1次報告書の提言
    3. 16ページ
      3.公的年金制度の位置づけ(その1)
    4. 23ページ
      4.公的年金制度の位置づけ(その2)
  4. 27ページ
    第2章 老齢基礎年金制度に関する検討課題
    1. 27ページ
      1.老齢基礎年金制度に関して残された検討課題
    2. 32ページ
      2.課税ベースの比較(所得と消費)
  5. 41ページ
    第3章 公的年金・課税と単位
    1. 41ページ
      1.家族のあり方の変化
    2. 42ページ
      2.第3号被保険者問題
    3. 44ページ
      3.2階部分(報酬比例部分)と単位
    4. 47ページ
      4.公的年金と単位
    5. 47ページ
      5.課税単位
    6. 50ページ
      6.どのような社会を目指すか
  6. 53ページ
    第4章 老齢厚生年金制度の仕組みと財源調達
    1. 53ページ
      1.2階部分(報酬比例部分)の公的年金制度
    2. 53ページ
      2.現行老齢厚生年金制度の適用
    3. 57ページ
      3.老齢厚生年金の算定方式の変遷
    4. 62ページ
      4.個人レベルで見た拠出と給付の関係
    5. 69ページ
      5.現行の財源調達方法(マクロ・ベース)
  7. 71ページ
    図表(1)別ウィンドウで開きます。(PDF形式 398 KB)
  8. 73ページ
    図表(2)別ウィンドウで開きます。(PDF形式 170 KB)
  9. 74ページ
    図表(3)別ウィンドウで開きます。(PDF形式 436 KB)
  10. 76ページ
    図表(4)別ウィンドウで開きます。(PDF形式 227 KB)
  11. 77ページ
    1. 77ページ
      1.2階部分(報酬比例部分)に関する改革案
    2. 77ページ
      2.「積立方式」と「賦課方式」
    3. 84ページ
      3.「インフレや一般生活水準の上昇によるリスク」・「長生きリスク」への対応
    4. 87ページ
      4.公私の役割分担(管理・運営・資産運用)
    5. 92ページ
      5.2階部分(報酬比例部分)に関する本報告書の提案
    6. 93ページ
      6.移行問題の論点
  12. 97ページ
    第6章 老齢厚生年金の年金給付債務と「二重の負担」
    1. 97ページ
      1.『年金白書』等で述べられている「二重の負担」について
    2. 100ページ
      2.積立方式に移行する場合の年金給付債務の捉え方
    3. 101ページ
      3.年金給付債務額の推計
  13. 115ページ
    第7章 積立方式への移行と年金給付債務の償却財源
    1. 115ページ
      1.移行期に発生する問題
    2. 116ページ
      2.年金給付債務の取扱い
    3. 117ページ
      3.制度移行方法
    4. 118ページ
      4.年金給付債務の償却財源に関する最近の主張
    5. 120ページ
      5.年金給付債務の償却財源をどうするか
    6. 124ページ
      6.積立方式への移行の実現可能性
  14. 129ページ
    1. 129ページ
      1.高齢者家計の現況
    2. 133ページ
      2.高齢者の退職金と就労
    3. 137ページ
    4. 142ページ
      4.高齢者の生活
  15. 147ページ
    1. 147ページ
      1.家計
    2. 155ページ
      2.世帯の形態
    3. 161ページ
      3.まとめ
  16. 163ページ
    第10章 公的年金制度に関する提案
    1. 163ページ
      1.本報告書の位置づけ
    2. 163ページ
      2.1階部分(基礎年金)に関する提案
    3. 164ページ
      3.2階部分(報酬比例部分)に関する提案
    4. 165ページ
      4.今後の公的年金制度のあり方を考えるにあたって留意すべき点
  17. 169ページ
    補論I 各国の所得税計算における課税単位の扱いについて
    1. 169ページ
      1.日本の場合
    2. 171ページ
      2.イギリスの場合
    3. 172ページ
      3.アメリカの場合
    4. 173ページ
      4.ドイツの場合
    5. 174ページ
      5.フランスの場合
  18. 183ページ
    補論II 現行制度における社会保険料・所得税の算定ベース
    1. 183ページ
      1.標準報酬
    2. 185ページ
      2.所得税における課税標準、課税所得金額
    3. 185ページ
      3.標準報酬と課税標準
    4. 186ページ
      4.総報酬制
  19. 191ページ
    ワークショップでの質疑応答およびコメント
  • 〒100-8914
    東京都千代田区永田町1-6-1 中央合同庁舎第8号館
  • 電話 03-5253-2111(代表)